A ciklus felénél 64 százalékos eredményességgel közelítette meg a kormány a 2010. május 29-én elfogadott kormányprogram célkitűzéseit. Ez a szám tavaly 44 százalék volt, azaz az elmúlt egy év alatt is több előrelépés történt a kormányprogram megvalósításában.
Az öt „nemzeti ügy” mindegyikéért több minisztérium felel, így az eredményesség nem egyes tárcák teljesítményét méri, hanem az összkormányzati teljesítményt. A legsikeresebb terület, 83 százalékkal, a „rend” című fejezet célkitűzéseinek teljesülése, mögötte,75 százalékkal, a „demokratikus normák” ígéreteinek megvalósulása áll. A legtöbb teendő a „gazdaság” (62 százalékos eredményesség), az „egészségügy” (60 százalékos eredményesség) és a „szociális biztonság” (60 százalékos eredményesség) területén maradt. Egy évvel ezelőtt a „demokratikus normák” című fejezet vezetett 69 százalékkal, azt követte a „rend” 61 százalékkal, majd a „szociális biztonság” (42 százalék), az „egészségügy” (39 százalék), és a „gazdaság” (36 százalék) következett.
Tény, hogy az elmúlt két év fejleményei alapján bővült a kormányzati célkitűzések sora, az új célokat azonban nem kérhetjük számon a kormányprogram teljesülésének vizsgálatakor. Ennek ellenére fontos, hogy a kormányprogramba bekerült választási célkitűzések teljesülését nyomonkövessük, ezért a Nézőpont Intézet a tavalyi elemzéséhez hasonlóan idén is megvizsgálta, hol tart a célok megvalósulása. Elemzésünk szöveges része pedig a kormányprogram vállalásain túl tett lépésekre is kitér.
Szándékunk az, hogy a lehetőségekhez mérten objektív képet adjunk a kormány eddigi munkájának eredményéről, az egyes célok teljesülésének értékelésekor ugyanakkor elsősorban szakértői csapatunk véleményére támaszkodtunk. Értékelésünk nem elítélni vagy dicsérni akarja a kormányt, hanem rendszeres időközönként tükröt tartani elé.
Az eredményesség kiszámítása során az összesen 92 célkitűzés teljesülését 0-tól 4-ig terjedő skálán értékelte a Nézőpont Intézet, amelyet összevetve a 100 százalékos teljesülés esetével (368 pont) számolható ki az eredményességi százalék. Az egyes célkitűzéseket teljesülésük mértéke alapján pontoztuk. Fontos leszögezni, hogy a módszertan tehát nem tesz különbséget az egyes célkitűzések jelentősége között, jóllehet a választók számára biztosan vannak fontosabb, vagy emlékezetesebb ígéretek.
A kutatásban vizsgált pontok melletti értékek a következőket jelentik:
0 – a kormányprogramban megjelölt célban nem történt semmilyen előrelépés
1 – cél teljesüléséhez szükséges döntések az előkészítés fázisában tartanak; az elkészült koncepcióról társadalmi vita folyik; és/vagy a megszületett döntés eredménye bizonytalan
2 – az ígéret részlegesen teljesült; és/vagy a döntés megszületett, de nem hatályos
3 – a szabályozás hatályos; az ígéret nagyrészt igen, de nem teljesen valósult meg
4 – az ígéret teljes mértékben realizálódott
Gazdaság
A 2010-es kormányprogram a legtöbb célkitűzést a gazdasággal kapcsolatosan fogalmazta meg. Az elmúlt két évben a kormány következetesen kitartott az ott megfogalmazott fő stratégiai célok mellett (államadósság-csökkentés, 3 százalék alatti hiány betartása, munkahelyteremtés). Az első év után a kormány gazdasági célkitűzéseinek 36 százaléka valósult meg, míg két év után már 62 százalék.
Az eredmények számbavételekor fontos szem előtt tartani, hogy a prioritások jelentős része csak hosszú távon tud megvalósulni („10 év alatt 1 millió új munkahely”), illetve ezeknek a folyamatoknak az időbeli lefolyása sem egyenletes. Hangsúlyozni kell azonban, hogy szinte minden ígérethez kapcsolódóan megtörténtek az első szükséges intézkedések. Emellett a gazdasági folyamatokra nem csak a belpolitikai intézkedéseknek van ráhatásuk, hanem a külső, világgazdasági környezet is befolyásolja az eredményeket. Így a kormány munkájának is szükségszerűen dinamikusnak kell lennie, amely képes arra, hogy a felmerülő problémákra hatékony válaszokat adjon: a folyamatosan változó környezet jelentette kihívásokra is reagálnia kell a kormánynak, így az egyes célkitűzések megvalósítása késedelmet szenvedhet.
A fentiekből következik, hogy azok a pontok valósultak meg elsősorban, amelyek esetében politikai akaratra volt szükség, és a tervek, jogszabályok megalkotása után teljesültnek tekinthetjük az adott ígéretet. A jogszabályi környezetet tekintve két fontos változást kell kiemelni a gazdasággal kapcsolatban. Egyrészt a kormány javaslatára az Országgyűlés elfogadta az új közbeszerzési törvényt, amely teljesen új, egyszerűbb szerkezetbe foglalja a közbeszerzések szabályait. Növeli az átláthatóságot, segít visszaszorítani a korrupciót, felszámolni a lánctartozások, körbetartozások rendszerét, valamint figyelmet fordít a környezetvédelmi szempontokra is. Ezzel a kormányprogramban szereplő több célkitűzés (lánctartozások visszaszorítása, zöld közbeszerzési eljárások stb.) elérését is segíti. A másik fontos jogszabályi változás, hogy megszületett az új munka törvénykönyve. A foglalkoztatás szabályainak változása segítheti a rugalmas foglalkoztatás célkitűzéseinek megvalósítását, amely az egyik fontos tényező a munkahelyteremtés folyamatában.
Két fontos ígéret kapcsán azonban nem látszik igazi előrelépés, az egyik egy zöld bank felállítása. Sajtóhírek szerint a koncepció megfogalmazódott, azonban döntésről egyelőre nem lehet tudni. A zöld bank felállítása segíthetné a mezőgazdaságot, de még nem valósult meg.
A gazdasági bürokrácia csökkentése célkitűzésének megvalósítása is lassan a halad. Megszületett a 114 pontból álló Egyszerű állam programja, azonban a gyakorlatban kevés ponton tapasztalható egyszerűsödés. Az egyszerűbb adóbevallás lehetősége nem mindenki számára érhető el, az adók száma sem csökkent jelentős mértékben, sőt a 10 kisadó eltörlése után újabb adók jelentek meg. A Nemzetgazdasági Minisztérium államtitkárának álláspontja szerint azonban újabb adók már nem várhatók.
A kormány céljai között szerepel, hogy minél több forrás és tőke legyen elérhető a vállalkozások számára, e célból született meg az Új Széchenyi Terv 2011 januárjában. Azonban a kkv-k nehezen jutnak hitelekhez Magyarországon, tendencia a banki hitelezési feltételek szigorodása. Tavaly év végén kötött megállapodást a kormány a Bankszövetséggel, mely megállapodás rávilágít erre a probléma is. A banki hitelezési feltételeken túl a jegybanki alapkamatra sincs közvetlen ráhatása a kormánynak, amely szintén drágítja az elérhető hiteleket. Ezért törekszik Magyarország arra, hogy megállapodást kössön az Nemzetközi Valutalappal, a védőháló segítheti az ország gazdasági stabilitását.
Rend
A kormányprogram rendről szóló fejezete 2010-ben nem csupán a közbiztonság növelését tűzte ki célul, hanem az élet minden területén a „rend” helyreállítását. Az időközben eltelt második kormányzati év végére számottevő előrehaladás regisztrálható a vállalások teljesítése kapcsán több területen is, így immár a célkitűzések 83 százaléka megvalósultnak tekinthető.
Így például jelentős eredményeket könyvelhet el a kormány a rendőrség létszámának növelésében: 2011 végéig összesen 3000 új taggal bővült a testület létszáma. Ezzel az állomány összesen 48 ezer főre emelkedett. Ezen felül 2011 végére már 3100 körzeti megbízott volt szolgálatban, így az ORFK beszámolója szerint már nincs település rendőr nélkül. A személyi és anyagi feltételek javítása kapcsán megfogalmazott másik célkitűzés, a rendőri fizetések emelése ugyanakkor csak részben valósult meg. A 2011 júliusában közzétett Magyary Zoltán terv értelmében átlagosan 30 százalékkal emelkedne 2014-ig a rendőrök illetménye.
Az igazságszolgáltatás jogi kereteivel kapcsolatos változásokat egyelőre leginkább a „három csapás” törvény 2011-es elfogadása jelenti, amely az elrettentés mellett a közfeladatokat ellátó személyek erősebb jogi védelmét biztosítja. Az átfogóbb kérdésekben azonban csak az új Btk.-tól várható eredmény. Az új büntetőtörvénykönyvről szóló parlamenti vita végleges lezárása előreláthatólag a 2012-es tavaszi ülésszak végére várható. A bírói mérlegelés szigorúbb szabályozása, illetve a büntethetőségi életkor leszállítása is az új Btk. keretei között történik majd.
Az igazságszolgáltatás, vagyis a bíróságok működését meghatározó jogszabályi keretek esetében is maradt még tennivaló, mivel az új büntetőeljárási törvény több rendelkezését is megsemmisítette az Alkotmánybíróság 2011 decemberében. Ennek ellenére a második kormányzati év eredményének tekinthető, hogy az Országgyűlés 2011 december 23-án fogadta el azokat az Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti rendelkezéseket, amelyek többek között lehetővé teszik az Országos Bírói Hivatal elnökének, hogy az egyenletesebb ügyterhelés érdekében bármely ügy tárgyalására az általános illetékességű bíróságtól eltérő, de azonos hatáskörű bíróságot jelöljön ki. Ezen felül a hatályba lépett „gyorsító csomag”, illetve a „közbiztonsági csomag” már hozzájárult a bírósági eljárások gyorsításához.
Az elmúlt két év szintén komoly eredménye a célkitűzések sorában, hogy megerősödött az állam legitim erőszak-monopóliuma, azaz tágult a rendőrség jogszabályi mozgástere. A vállalásnak megfelelően az „egyenruhás bűnözés” elleni fellépést lehetővé tevő, illetve a polgárőrség működését szigorító törvénymódosítások már 2011-ben megtörténtek. Az egyenruhás bűnözés büntetőjogi következményei ugyanakkor a jelenleg országgyűlési vita alatt álló új Btk. részét is képezik majd.
A visszaélések kormányzati szintű feltárása tekintetében egyértelmű eredménynek tekinthető az elszámoltatási kormánybiztosok működése. Az ügyek kivizsgálása után azonban a büntetőjogi felelősségre vonás már az igazságszolgáltatás feladata, így a végső eredmény nem a kormánybiztosoktól függ.
Egészségügy
A 2010-es kormányprogram egészségügyi fejezetében található célkitűzések 60 százalékban teljesültek két év alatt. Tavaly e terület eredményessége még 39 százalék volt. Az egészségügyi ellátórendszer fejlesztésének legfontosabb stratégiai dokumentuma azonban a kormányhatározatként elfogadott Semmelweis Terv, amely alapján megindult a struktúraátalakítás.
A szakmai egyeztetések és válságkezelő intézkedések után a ciklus második éve már az új térségi rendszer kialakításának, a fekvőbeteg szakellátás átalakításának, a kapacitások és a területi ellátási kötelezettség felülvizsgálatának jegyében telt, miközben tovább folytatódtak a konzultációk az ágazati szereplőkkel (országjáró körút).
Az első év korrekciós lépéseit (minimum feltételrendszer felfüggesztése, kötelező kamarai tagság visszaállítása, patikaalapítás újraszabályozása, a rezidensek „röghöz kötésének” eltörlése) tehát már az új szervezeti és működési struktúra modelljének kiépítése követte: létrehozták a Gyógyszerészeti és Egészségügyi Minőség- és Szervezetfejlesztési Intézetet (GYEMSZI), állami tulajdonba kerültek a kórházak, megalakult a nyolc Térségi Egészségszervezési Központ (TESZK). A tényleges átállás azonban még várat magára, július 1-jén történik meg a struktúraváltás a fekvőbeteg intézményekben.
Az átlátható, szervezett rendszer kialakítása és a fenntartás racionalizálása mellett az ellátás biztonsága és az ellátórendszerben rejlő belső tartalékok feltárása állt a fókuszban. 2010-től folyamatos a kórházak adósságának felmérése, amely negyedévente összesítésre kerül, az adósságállomány növekedését pedig sikerült megállítani. Immár teljes körű, valid adatok állnak rendelkezésre a kórházak adósságára vonatkozóan. Az azonnali, ágazati humánerőforrás krízis elhárítása érdekében ösztöndíjprogramok indultak, egyszerűsödött a szakorvos képzés rendszere, bővítésre került a bérpótlékban részesülők köre, egyszeri juttatást kaptak a „frontvonalban” dolgozók.
A bérrendezés felé vezető első lépés a 86 ezer embert érintő béremelés bejelentése volt. Az ágazat vezetése ezzel jelezte, elkötelezett az egészségügyben dolgozók anyagi helyzetének javítása iránt.
Több olyan eredményt tudhat magáénak az egészségügyi vezetés, amelyek ugyan konkrét célként nem fogalmazódtak meg a kormányprogramban (az intézeten kívüli szülésről szóló rendelet, az Eurotransplanthoz való csatlakozás, népegészségügyi termékadó bevezetése), de sikeres lépésként értékelhetőek. Sor került például az első szívátültetésre az Eurotransplant hálózatán keresztül. Ugyancsak komoly energiákat fordított az egészségügyi vezetés a népegészségügyi kampányokra (Megnézheted magad, Ne szívj tovább, Fellélegezhetünk stb.), amelyek a különböző betegségek megelőzését szolgálják, akárcsak a nemdohányzók védelméről szóló törvény életbe lépése.
A kormányprogram célkitűzései közül az egészségügy GDP-arányos részesedésének növelése a gyógyszerkasszát érintő újabb jelentős kiadáscsökkentés után (Széll Kálmán Terv 2.0) még távolabbi célnak tűnik. Az orvosi, szakdolgozói életpályamodell kidolgozása egyelőre ugyancsak ígéret, ahogy a minden eddigi kormány által szorgalmazott hálapénzrendszer-felszámolás is.
Szociális biztonság
A kormány szociális politikájának középpontjában egyfelől a családok erősítése, a gyermekvállalás ösztönzése, másfelől az ellátórendszerek átláthatóvá és fenntarthatóvá tétele áll. Mindkét területen jelentős jogalkotási lépések történtek a kormányzati ciklus első felében, amelyek részben a kormányprogramban nevesített vállalásokat váltottak valóra, részben azokon túlmutattak. A kormányprogram szociális területre vonatkozó ígéretei az első két évben 60 százalékig teljesültek.
A családok erősítése és a gyermekvállalás ösztönzése területén fontos szimbolikus lépés volt az új Alaptörvény elfogadása. Ennek L cikke előírja a házasság intézményének védelmét és a gyermekvállalás támogatását, továbbá a családok védelméről rendelkező sarkalatos törvény elfogadását. Ez utóbbi a 2012. januárjában hatályba lépett 2011. évi CCXI. törvény, amely egyebek mellett a munkavállalás és a családi élet összehangolását, továbbá a családtámogatásnak a szociális ellátásoktól való elválasztását célozza. A gyakorlati intézkedések közül a leglátványosabb a GYES folyósításának kettőről ismét három évre való emelése, illetve a családi adókedvezmények jelentős növelése volt 2011. január 1-től. Az egy vagy két gyermeket nevelők gyermekenként 62 500 forinttal csökkenthetik adóalapjukat, míg a három vagy több gyermeket nevelők gyermekenként 206 250 forintot vonhatnak le adóalapjukból. A munkavállalás és a családi élet összehangolása szempontjából különösen fontosak az új munka törvénykönyvében nevesített atipikus foglalkoztatási formák.
A szociális ellátórendszerek átláthatóvá és fenntarthatóvá tétele érdekében az Országgyűlés döntött a korhatár előtti öregségi nyugdíjak megszüntetéséről. A törvény tíz ellátási formát helyezett hatályon kívül, és mindössze a 40 éves jogosultságot szerzett nők számára engedélyezett kivételt az általános öregségi nyugdíjkorhatár alkalmazása alól. A korábban megállapított és folyósított korhatár előtti nyugdíjak a nyugdíjrendszeren kívüli tétellé – korhatár előtti ellátássá illetve szolgálati járandósággá – alakultak. A rokkantellátásban növelték a rehabilitáció szerepét. Az eddigi rokkantsági nyugdíj helyét – orvosi felülvizsgálat alapján – a rehabilitálható személyek esetében legfeljebb három évre folyósított rehabilitációs ellátás, a nem rehabilitálhatók számára rokkantsági ellátás vette át. Ezekkel az intézkedésekkel sikerült elérni azt, hogy az állami nyugdíjrendszer csak az öregségi ellátás biztosításával foglalkozzon; az egyéb típusú ellátások köre szűkült, és a nyugdíjrendszeren kívülre került.
A nyugdíjrendszer területén alapvető változást hozott az is, hogy a kormány lényegében megszüntette a kötelező magánnyugdíj-pénztári tagságot. Az ottani megtakarításokat – részben a megtakarítások „eltőzsdézését” megakadályozandó – az állami rendszerbe csoportosították át. A reform a nyugdíjrendszer és az államháztartás stabilitását célozza, s ezáltal a szociális biztonságot. Az állami rendszerben működő egyéni nyugdíjszámlák részletszabályai azonban egyelőre nem születtek meg.
A szociális ellátások területén is törekszik a kormány az átláthatóság növelésére és ezáltal a rendszer fenntarthatóvá tételére. Rövid távon is kézzel fogható hatása lesz annak az intézkedésnek, amely szerint egyes szociális támogatásokat természetben fizetnek ki. A kormányzat 2012. április végén közölte, hogy a gyermekek után járó családi pótlékot továbbra is pénzben, a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményt viszont utalvány formájában kapják meg a családok. A rendszeres szociális segély kifizetésének módjáról az önkormányzatok dönthetnek. Az érintett támogatások köre a tapasztalatok alapján később bővülhet. A humán minisztérium a szociális és gyermekjóléti szolgáltatások átfogó nyilvántartásának kialakításán is dolgozik.
A kormányprogram általános célként fogalmazta meg azt, hogy „aki tud és akar, dolgozzon”. Ezt szolgálják a szociális ellátórendszer említett átalakításain túl a kísérleti projektekkel 2011. nyarától, majd „nagyban” 2012. elejétől elindult Start közmunka programok is. (A közmunka ösztönzése a kormányprogram Gazdaság fejezetében szerepelt konkrét ígéretként, így az e téren elért számszerű eredményeket ott közöljük.) Keret-megállapodás született továbbá a miniszterelnök és az Országos Cigány Önkormányzat elnöke között arról, hogy 2015-ig legalább százezer munkanélküli romát vonnak be a munkaerőpiacra, és az oktatás területén is bővítik a romák lehetőségeit.
Demokratikus normák
A politikai viták ellenére az elmúlt két évben a kormány megalapozta a demokratikus normák jövőbeli érvényesülésének feltételeit. A második év végeztével a „demokratikus normák” fejezet eredményessége 75 százalékos.
Az igazságszolgáltatás függetlenségének megerősítésével összefüggésben számos intézkedés történt az elmúlt két évben. Felszámolása került a bírói önigazgatás korábbi korporatív rendszere, az igazgatási feladatok független, autonóm hivatal hatáskörébe kerültek. Bár ebben a kérdésben komoly politikai vita folyik, az új intézmények vezetőinek függetlenségét a senki által meg nem kérdőjelezett szakmai kvalitásaik biztosítják. A bírákat továbbra is objektív kritériumrendszer szerint és nem egyszemélyi döntés alapján lehet kinevezni. Az Országgyűlés a bírósági törvény módosításával tovább erősíti a bírák által választott Országos Bírói Tanács bírák kinevezésével összefüggő hatáskörét. Az ügyészség közjogi státusza nem változott, a legfőbb ügyész interpellálhatóságát már az előző évben megszűntette a parlament.
A 2010-es kormányváltást követően a közérdekű adatok visszatartásával kapcsolatban legfeljebb a törvényben rögzített határidő kismértékű átlépésére került sor, eltitkolással kapcsolatos botrány nem volt. Ezzel szemben ugyanakkor 2011-ben számos sajtóhír számolt be arról, hogy az állami szervek megtagadták a közérdekű adatok kiadását.
A korrupció elleni küzdelem szintén kiemelt vállalása volt a 2010-ben megalakult új kormánynak. Ezzel összefüggésben már az előző évben is történek előkészítő lépések. Idén ténylegesen is megerősödött az Ügyészségen belül a Központi Nyomozó Főügyészség szerepe, melyre a költségvetés is biztosított kereteket. A hatékonyabb fellépést alapozza meg továbbá a korrupció visszaszorítását célzó kétéves terv elfogadása.
2010-ben megtörtént a Nemzeti Vagyonkezelő megerősítése, illetve egységes hivatali rendszer alakult az állami vagyonnal való felelős gazdálkodás érdekében. Az előző évben Országleltár készítését tervezték, továbbá sor került a PPP-konstrukcióban finanszírozott beruházások felülvizsgálata. A 2011-ben elfogadott új nemzeti vagyontörvény erős védelmet biztosít a közvagyonnak és tételesen meghatározza a nemzeti vagyon körét. A jogszabály az Alaptörvény szellemében kiköti, hogy nemzeti vagyon átruházására, hasznosítására vonatkozó szerződés kizárólag olyan szervezettel köthető, amelynek tulajdonosi szerkezete, szervezete, tevékenysége átlátható. Ezzel a lépéssel a kormánytöbbség a választási kampányban is központi szerepet játszó „offshore” cégekkel szembeni fellépést tűzte ki célul. Bár e kérdést ugyancsak éles politikai vita övezi, a Kormány határozatot fogadott el a termőföld tulajdonjogának megszerzését korlátozó jogszabályi rendelkezések kijátszására irányuló szerződések felszámolásáról is.
A közszolgáltatások minőségének javítása szintén komoly célkitűzés volt a kormányváltás során. Ennek elősegítése érdekében már 2010-ben megalakultak a közszolgáltatások egységes területi összehangolását és elősegítését végző kormányhivatalok, valamint sor került a Kormányablakok létrehozása. A közigazgatási reformot megalapozó Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Programot 2011-ben fogadta el a Kormány. Sor került a korábban megszűntetett közigazgatási alapvizsga visszaállítására is, az egységes szakmai tudás és kompetenciák mérésének ellenőrzésére. Megalakult a Nemzeti Közigazgatási Intézet, illetőleg a Nemzeti Közszolgálati Egyetem. 2010-ben első alkalommal, majd idén is sor került a Kormányzati Karrier-expo szervezésére, valamint elindult Magyar Közigazgatási Ösztöndíj Program. Az elfogadott Magyary Program része a közszolgálati életpályamodell bevezetése is, amely a közszolgálatban dolgozók elhivatottságát kívánja erősíteni.
Előrelépésként értékelhető, hogy a közigazgatási határozatokkal összefüggő jogviták rendezésére kettős profilú, közigazgatási és munkaügyi bíróságok alakultak. Az erősebb jogvédelem jegyében a jövőben bírósági határozatok alkotmányosságát is vizsgálja az Alkotmánybíróság. Az alapvető jogok biztosának intézménye szintén megerősödött, hiszen a biztos kezdeményezheti a jogszabályok Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát az Alkotmánybíróságnál. Ezzel a lehetőségével egyébként erőteljesen él is a hivatalban lévő biztos.
Régi adósságát törlesztette az Országgyűlés az új jogalkotási törvény elfogadásával. A jogalkotásban való társadalmi részvétel hiányosságaira viszont rendszeresen felhívják a figyelmet az érintettek. Az új Alkotmányról, valamint szociális kérdésekről ugyanakkor közvetlenül kérdezték meg a választópolgárokat Nemzeti Konzultáció keretében. Ezzel összefüggésben fontos leszögezni, hogy a miniszterelnök 2011 szeptemberében külön politikai felelőst nevezett ki a kormányzati konzultációkkal összefüggő teendők ellátására, a munkahelyteremtéssel összefüggő Nemzeti Konzultáció pedig folyamatban van.
Az elemzés innen tölthető le.